Annotatie van advocaat mr. dr. ing. Peter de Haan en mr. M. Fokkema in het tijdschrift Bouwrecht (BR 2012/40) bij ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6341, inzake kostenverhaal bij grondexploitatie.
Kostenverhaal grondexploitatie
mr. dr. ing. P.M.J. de Haan en mr. M. Fokkema
Ten aanzien van het betoog dat ten onrechte de zienswijzennota niet is geanonimiseerd overweegt de Afdeling als volgt. Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van afd 3.4 Awb. Hierin, noch in enig ander wettelijk voorschrift valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan de raad gehouden is om een zienswijze in een zienswijzennota te anonimiseren, aldus de Afdeling.
Uit art. 2 lid 1 Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008, in samenhang met art. 1.2.6 Bro, volgt dat de raad een bestemmingsplan dient vorm te geven, in te richten en beschikbaar te stellen overeenkomstig de SVBP 2008, die als bijlage II deel uitmaakt van de Regeling. Ingevolge paragraaf 5.3.1 van de SVBP 2008, zoals die luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, worden de regels van een bestemming als volgt opgebouwd en benoemd:
ontheffing van de bouwregels en ontheffing van de gebruiksregels. Gelet op paragraaf 5.3.1 van de SVBP 2008 kan het betoog van [appellant sub 1] dat in het bestemmingsplan in strijd met de SVBP 2008 het begrip ‘ontheffing’ is gehanteerd niet worden gevolgd.
Art. 38a Monw 1988 strekt met name tot het behoud van monumenten van archeologie. Voor [appellant sub 1] gaat het echter om het belang dat hij gevrijwaard blijft van de aantasting van zijn woon- en leefklimaat en meer in het algemeen om het belang van het behoud van zijn woonomgeving. Art. 38a Monw 1988 strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen waarvoor [appellant sub 1] in deze procedure bescherming zoekt. Derhalve kan het betoog van [appellant sub 1], wat hier verder ook van zij, ingevolge art. 1.9 Chw niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
Naar het oordeel van de Afdeling kan uit art. 6.12 Wro worden afgeleid dat voor de toepassing van het tweede lid bepalend is of op het moment waarop het bestemmingsplan wordt vastgesteld het verhaal van de kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anders is verzekerd dan door vaststelling van een exploitatieplan. Nu de overeenkomst met de projectontwikkelaar aldus reeds voor de vaststelling van het bestemmingsplan is gesloten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte niet aan de wettelijke verplichting voor kostenverhaal is voldaan.
Lees verder
1. De onderhavige uitspraak heeft betrekking op een bestemmingsplan dat de ontwikkeling van een beoogde woningbouwlocatie voor 25 woningen te Ermelo mogelijk maakt. De Afdeling spreekt zich onder meer uit over het relativiteitsvereiste ex art. 1.9 Chw en over het (contractueel) verhaal van kosten van de grondexploitatie ex afd. 6.4 Wro welke onderwerpen in deze noot verder worden uitgediept. Daarnaast worden in de uitspraak de volgende twee onderwerpen behandeld die we niet verder uitwerken. In r.o. 2.2.1 van de onderhavige uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat ingebrachte zienswijzen niet hoeven te worden geanonimiseerd. Daarnaast wordt in r.o. 2.3 het betoog van appellant behandeld dat in het bestemmingsplan ten onrechte niet is aangesloten bij de terminologie van de Wabo. Hij stelt in dit verband dat het bestemmingsplan niet voldoet aan de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 (SVBP 2008), omdat in het bestemmingsplan het begrip ‘ontheffing’ is gehanteerd. In de SVBP 2008 komt de term ‘ontheffing’ echter wel voor (r.o. 2.3.2 en 2.3.3). Aardig om in dit kader te vermelden is ABRvS 25 januari 2012, nr. 201102037/1/R4, r.o. 2.16.3. De Afdeling overweegt in die uitspraak dat een provinciaal inpassingsplan in strijd is met art. 2 lid 1 Regeling standaarden ruimtelijk bestuursrecht 2008 in samenhang met art. 1.2.6 Bro. De aanduiding ‘agrarisch bedrijf’ was in het inpassingsplan onder een agrarische bestemming geplaatst terwijl die aanduiding in de SVBP 2008 is geplaatst onder een bedrijfsbestemming hetgeen niet is toegestaan, aldus de Afdeling. De onderhavige uitspraak is tevens van een annotatie voorzien in AB 2012/17, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en in TBR 2012/10, m.nt. H.J. de Vries.
2. In 2005 is een archeologisch vooronderzoek met inventariserend veldonderzoek uitgevoerd in het onderhavige plangebied. Aanbevolen wordt om zo snel mogelijk een vervolgonderzoek te laten uitvoeren. Zoals uit de uitspraak volgt, is de uitkomst van dit vervolgonderzoek niet afgewacht en is het bestemmingsplan vastgesteld. Art. 38a Monw 1988 bepaalt echter dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening houdt met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten. Zeker niet is uitgesloten dat het bestemmingsplan in strijd met art. 38a Monw 1988 en het zorgvuldigheidsbeginsel is vastgesteld. Te meer daar in de planregels ook geen waarborgen zijn opgenomen ter voorkoming van beschadiging van de mogelijke archeologische waarden. Het bestemmingsplan is niet ‘archeologievriendelijk’ gemaakt (Kamerstukken II 2003/04, 29 259, nr. 3, p. 45-47, en Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 3, p. 37-38).
3. Hoewel het betoog van appellant dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat de raad voldoende rekening heeft gehouden met eventuele archeologische waarden hout zou kunnen snijden, vangt hij bot. De Afdeling komt niet aan een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep toe en overweegt dat dit beroep ingevolge het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het vaststellingsbesluit kan leiden. Onder verwijzing naar ABRvS 19 januari 2011, TBR 2011/30, m.nt. A.G.A. Nijmeijer; BR 2011/37, m.nt. T.D. Rijs; AB 2011/47, m.nt. A.A.J. de Gier en B.W.N. de Waard; JB 2011/48, m.nt. M.A. Heldeweg; M en R 2011/86, m.nt. De Graaf en Jans, overweegt de Afdeling dat uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel van de Chw kan worden afgeleid dat de wetgever met art. 1.9 Chw de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke of achterliggende reden om een besluit in rechte aan te vechten ‘en’ dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. Ten aanzien van dit laatste overweegt de Afdeling dat art. 38a Monw 1988 met name strekt tot het behoud van monumenten van archeologie (r.o. 2.7.4). Het gaat appellant daarentegen om het belang van het behoud van zijn woonomgeving. 4. Hieronder geven we een kort overzicht van beroepsgronden van omwonenden – die tegen nieuwe woningbouw in een bestemmingsplan zijn – die afketsen op het relativiteitsvereiste. Een beroep dat de afstandsnormen van de VNG-brochure tussen bestaande bedrijven en de nieuw te bouwen woningen niet worden gehaald, biedt voor omwonenden ingevolge art. 1.9 Chw geen soelaas (uitspraak van 19 januari 2011 en ABRvS 2 maart 2011, AB 2011/77, m.nt. A.A.J. de Gier; BR 2011/91, m.nt. E.J. van Baardewijk en M. Fokkema, TBR 2011/104, m.nt. J.B. Mus). Ook wanneer die omwonende zich beroept op de externe veiligheid en trillinghinder (ABRvS (vz.) 3 maart 2011, nr. 201012504/2/R3; ABRvS 31 augustus 2011, nr. 201010852/1/R1 en ABRvS 12 oktober 2011, nr. 201100718/1/R1) of geluidhinder (ABRvS (vz.) 17 juni 2011, nr. 201101432/2/R1; ABRvS 13 juli 2011, TBR 2011/152, m.nt. A.G.A. Nijmeijer; M en R 2011/189, m.nt. De Graaf en ABRvS 30 november 2011, nr. 201011713/1/R3) wordt hem de relativiteit tegengeworpen. Schueler heeft in ‘Een relativiteitsleer in wording’, NTB 2011/38, overigens een relativiteitsleer beschreven die hij in de jurisprudentie met betrekking tot art. 1.9 Chw tot nu toe ziet. Wij merken op dat art. 1.9 Chw niet aan een succesvol beroep op bovengenoemde gronden in de weg staat wanneer niet een omwonende, maar een bedrijf daarop een beroep doet voor zover dat bedrijf de ongehinderde bedrijfsvoering wenst te waarborgen en klachten van milieuhinder vreest van de toekomstige bewoners van die woningen (ABRvS 16 maart 2011, nr. 201009223/1/t1/R3 en ABRvS 1 juni 2011, BR 2011/123, m.nt. P.M.J. de Haan; Gst. 2011/127, m.nt. J.M.H.F. Teunissen).
5. Het is interessant wat de Afdeling overwogen zou hebben in de onderhavige zaak indien het niet ging om archeologische waarden in de grond – waarop appellant geen uitzicht heeft –, maar om de monumentale waarde van panden die mogelijk aangetast zou worden bij realisatie van de woningen. Rb. Utrecht 8 november 2011, LJN BU3683 (rechter: Van Ettekoven) gaat over een monumentenvergunning voor de vergroting van het gemeentehuis van Zeist. De rechtbank overweegt dat het belang van eiseres bij een goede leefomgeving niet is verweven met de belangen die de Monumentenwet 1988 beoogt te beschermen (r.o. 2.11 en 2.15). Daarenboven kan ook de gestelde schending van normen die betrekking hebben op de voorbereiding en de tijdigheid van het bestreden besluit, alsmede op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, niet tot vernietiging leiden, gelet op de verknooptheid met de onderliggende materiële norm (r.o. 2.16). Het lijkt erop dat het relativiteitsvereiste in ieder geval tegengeworpen kan worden in het kader van de beroepsprocedure tegen een monumentenvergunning. Overigens is ons bekend geworden dat beroep is ingesteld tegen deze uitspraak. Hoe dit zit in de beroepsprocedure tegen een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan is voor ons onduidelijk. ABRvS (vz.) 17 maart 2011, nr. 201012839/2/R2, r.o. 2.11.2 en ABRvS 18 januari 2012, nr. 201105439/1/R2, r.o. 2.7.3, geven geen uitgekristalliseerd beeld. In de eerste uitspraak wijst de voorzitter erop dat verzoeker geen eigenaar is van een molen en hij op aanzienlijke afstand daarvan woont, waardoor hij geen beroep kan doen op de eventuele strijdigheid met de Gelderse molenverordening. In de tweede uitspraak overweegt de Afdeling dat een vereniging in het kader van een goede ruimtelijke ordening zich kan beroepen op het belang van het voorkomen van woonbebouwing ter bescherming van de aanwezige cultuurhistorische waarden.
6. Het is nog aardig om in dit kader erop te wijzen dat de Rechtbank Utrecht van mening is dat de toepassing van het relativiteitsvereiste onder de Monumentenwet 1988 afwijkt van de toepassing onder de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet 1998) (r.o. 2.15). De rechtbank overweegt dat een beroep op ABRvS 13 juli 2011, TBR 2011/152, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en ABRvS 14 september 2011, BR 2011/191, m.nt. H.E. Woldendorp; TBR 2011/170, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, JB 2011/252, m.nt. R.J.N. Schlössels niet opgaat. Uit die uitspraken volgt dat de bepalingen van de Nb-wet 1998 met name ten doel hebben om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Art. 1.9 Chw gaat niet op ten aanzien van de appellant en de sportvisserijvereniging uit de uitspraken van 13 juli 2011 respectievelijk 14 september 2011. Nijmeijer wijst erop dat voor de reikwijdte van art. 1.9 Chw cruciaal is dat uit r.o. 2.7.9. van de uitspraak van 13 juli 2011 volgt dat ook individuele rechtzoekenden onder omstandigheden een beroep kunnen doen op wettelijke voorschriften die tot doel hebben om een algemeen belang te beschermen. De Afdeling construeert dat op basis van het criterium van ‘verwevenheid’ van het desbetreffende algemeen belang met het eigen, individuele belang, aldus Nijmeijer. Nijmeijer merkt daarenboven op dat hij een geslaagd ‘verwevenheidsbetoog’ veel lastiger voorstelbaar vindt bij de wettelijke voorschriften die archeologische monumenten beogen te beschermen (zie punt 5 van zijn noot in TBR 2011/152). Nijmeijer wijst er in punt 4 van zijn noot in AB 2012/17 op dat het hier gaat om objecten die zich in de (diepe) ondergrond bevinden. Bij gebouwen met een monumentale status ligt de zaak wat hem betreft genuanceerder omdat in dat geval kan worden verdedigd dat het woon- en leefklimaat c.q. de woonomgeving mede wordt beïnvloed door de beeldkwaliteit of de cultuurhistorische uitstraling van nabijgelegen bouwwerken. Wij volgen zijn standpunt en zijn benieuwd naar de toekomstige jurisprudentie.
7. Appellanten betogen dat ten onrechte niet aan de wettelijke verplichting tot kostenverhaal is voldaan. De overeenkomst met de projectontwikkelaar is volgens appellanten namelijk gesloten nadat het ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd, hetgeen volgens hen te laat is (r.o. 2.10). Zoals verwacht mocht worden, gaat de Afdeling niet mee in dit betoog. De Afdeling wijst er op dat een vaststelling van een exploitatieplan ex art. 6.12 Wro, onder meer bedoeld om kosten van de grondexploitatie te verhalen via de omgevingsvergunning(en), bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan niet aan de orde is als het kostenverhaal anderszins verzekerd is (r.o. 2.10.1). Dit anderszins verzekeren kan onder meer plaatsvinden door het sluiten van een (anterieure) overeenkomst over grondexploitatie ex art. 6.24 Wro.
8. Volgens de Afdeling is de overeenkomst wel degelijk op tijd gesloten. Bepalend hiervoor is namelijk dat de overeenkomst gesloten dient te zijn op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan (r.o. 2.11). Overigens had de gemeente in de nota zienswijzen reeds aangegeven dat de overeenkomst ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp bestemmingsplan is ondertekend, maar dat eerdere moment is, aldus de Afdeling, dus niet van doorslaggevende betekenis. De uitspraak van de Afdeling doet, althans voor wat betreft het moment van aangaan van een overeenkomst over grondexploitatie, recht aan het praktische gegeven dat het voltooien van onderhandelingen en (bestuurlijke) besluitvorming over een anterieure overeenkomst en het in procedure brengen c.q. ter inzage leggen van een ontwerp-bestemmingsplan niet altijd gelijk oplopen. Voor de praktijk betekent deze uitspraak dat het aangaan van een anterieure overeenkomst niet eerder plaats hoeft te hebben gevonden dan op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan.
9. Volledigheidshalve wijzen wij er op dat de Afdeling in een eerdere uitspraak van 18 augustus 2010, BR 2010/174, m.nt. M. Fokkema en E.J. van Baardewijk, zelfs, weliswaar vanwege de bijzondere omstandigheden van het geval, heeft geoordeeld dat een kostenverhaalsovereenkomst – voor uitsluitend kosten van onteigening voor een strook grond van geringe omvang – nog gesloten kon worden, terwijl er een exploitatieplan vastgesteld had moeten worden. In onderhavige uitspraak kan de Afdeling eenvoudig volstaan met een verwijzing naar art. 6.12 Wro, nu de overeenkomst tijdig is gesloten en van een verplichting, althans om redenen van kostenverhaal, tot het vaststellen van een exploitatieplan geen sprake is. Het is van belang om te beseffen dat niet alleen het kostenverhaal reden is om een exploitatieplan vast te (moeten) stellen. Ook het hanteren van een tijdvak of fasering voor realisatie van (onderdelen van) het plan en zogenaamde locatie-eisen, zoals woningbouwcategorieën of een verplichting tot aanbesteding, kunnen argumenten zijn om een exploitatieplan vast te (moeten) stellen of dit ‘anderszins te verzekeren’ via een (anterieure) overeenkomst (zie art. 6.12 lid 2 Wro en bijv. ABRvS 7 december 2011, nr. 200909881/1/R1; ABRvS 1 juni 2011, BR 2011/134, m.nt. W.J. Bosma en J.A.M.A. Sluysmans; ABRvS 2 maart 2011, AB 2011/77, m.nt. A.A.J. de Gier; BR 2011/91, m.nt. E.J. van Baardewijk en M. Fokkema; TBR 2011/104, m.nt. J.B. Mus en ABRvS 9 februari 2011, BR 2011/87, m.nt. E.J. van Baardewijk en M. Fokkema, TBR 2011/66, m.nt. J.B. Mus).
10. Ter afsluiting nog het volgende. De enkele constatering van een tijdig gesloten overeenkomst kan in feite helemaal (nog) niet de conclusie rechtvaardigen, waar de Afdeling hier wel (en niet voor het eerst) indirect vanuit lijkt te gaan, dat er voldaan is aan de wettelijke verplichting tot kostenverhaal (zie r.o. 2.11, laatste zin). Daarvoor is een inhoudelijke beoordeling van de contractueel gemaakte financiële afspraken noodzakelijk (zie ABRvS 26 oktober 2011, BR 2012/8, m.nt. M. Fokkema; ABRvS 30 maart 2011, BR 2011/93, m.nt. M. Fokkema en E.J. van Baardewijk en ABRvS (vz.) 15 september 2010, nr. 201004329/2/R2). Het zal waarschijnlijk een kwestie van tijd zijn voordat de Afdeling zich, zoals bij exploitatieplannen (zie ABRvS 28 december 2011, nr. 201011617/1/R1) inmiddels al wel het geval is, hierover meer inhoudelijk zal moeten buigen.
Over de auteurs:
Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Mr. M. Fokkema is advocaat bij Infense.