Annotatie van advocaat mr. dr. ing. Peter de Haan in het Tijdschrift voor Bouwrecht (TBR 2019/81) bij ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1253, inzake de huisvesting van arbeidsmigranten.
Logiesaccommodatie arbeidsmigranten geen stedelijk ontwikkelingsproject. Woon- en verblijfsklimaat.
mr. dr. ing. P.M.J. de Haan
Uit die Staat van Bedrijfsactiviteiten blijkt dat voor dergelijke bedrijven in beginsel een afstand van 200 meter wordt aanbevolen ten opzichte van woonbebouwing, uit een oogpunt van geur en/of geluid. Dit is niet alleen van belang bij de beantwoording van de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk een belemmering kan opleveren voor omliggende bedrijven, maar dit is eveneens van belang bij de beoordeling van het woon- en verblijfsklimaat op het perceel.
Lees verder
1. Deze uitspraak bevat een voorbeeld hoe lastig het is om arbeidsmigranten (lees ook: seizoensarbeiders) te huisvesten. Regie vanuit het Rijk is daarbij wenselijk. Uit de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) van 12 maart 2019, kenmerk 2019-0000126610, aan de Tweede Kamer volgt echter dat de gemeenten er feitelijk alleen voor staan en geen bruikbare hulp van haar krijgen. De minister wijst erop dat gemeenten al veel mogelijkheden hebben om tijdelijke huisvesting te realiseren, die ook voor deze doelgroep uitermate geschikt is. Ook kan een gemeente regels stellen aan het verkameren van woningen in de huisvestingsverordening, aldus de minister. Anders dan de minister stelt, kan de huisvestingsverordening juist een extra horde zijn om legaal arbeidsmigranten te huisvesten. Mogelijk is een vergunning voor de huisvesting nodig. Dat de huisvestingsmogelijkheden voor de gemeente tegenvallen, bewijst deze uitspraak.
2. Er zijn twee smaken. De huisvesting van arbeidsmigranten dient te worden aangemerkt als logies/pension (short stay, mid stay of long stay) of als wonen. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat globaal het omslagpunt ligt bij zes maanden (o.a. ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7589, ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633, ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2513, en ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3294, TBR 2015/192, m.nt. A.G.A. Nijmeijer). Bij korter verblijf is sprake van logies en bij langer verblijf wonen. In de onderhavige vergunningaanvraag staat ‘toevallig’ dat de arbeidsmigranten voor de duur van zes maanden – zijnde de looptijd van hun tijdelijke dienstverband in Nederland – in de bestaande bebouwing verblijven. Het gemeentelijke bevoegd gezag heeft in deze zaak dit beoogde gebruik aangemerkt als logies en niet als wonen. Wanneer de arbeidsmigrant echter een eigen keuken en badkamer heeft, kan bij een korter verblijf dan zes maanden al sprake zijn van wonen (o.a. ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8141, ABRvS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4961, en Vz. ABRvS 7 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:738). Vice versa zijn het hebben van een pantry (in plaats van een keuken) en was- en schoonmaakdiensten aanwijzingen dat sprake is van logies. Uit de jurisprudentie volgt dat als wonen bij een woonbestemming in de begripsbepalingen is gedefinieerd als wonen in gezinssamenstelling (gezamenlijk huishouden), daar geen arbeidsmigranten mogen huisvesten. Een uitzondering geldt als de planwetgever ten onrechte geen koppeling heeft gelegd tussen de woonbestemming en de begripsbepaling aan het begin van de planregels. Dan is de begripsbepaling zinledig en betekenisloos (ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3046, ABRvS 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:115, TBR 2019/56, en ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192, TBR 2019/57, m.nt. W.J.W. van Eijk). Welke bestemming geldt, maakt voor de omwonenden weinig uit. Als er een logiesfunctie geldt, voeren zij aan dat sprake is van wonen en vice versa. Omwonenden willen vaak hoe dan ook geen arbeidsmigranten als buren.
3. Waar kunnen arbeidsmigranten gevestigd worden? Huisvesting in een woonwijk roept veel weerstand op van omwonenden. Ook zullen omliggende ondernemers – zoals in deze zaak – zich verzetten tegen vestiging op een industrieterrein. Zij vrezen overlast. Bovendien vrezen ondernemers handhavingsverzoeken van de arbeidsmigranten als die bijvoorbeeld geluidsoverlast ondervinden. De provincie is een extra horde bij de vestiging op een industrieterrein en op het platteland. Met een reactieve aanwijzing kan het college van gedeputeerde staten de inwerkingtreding tegenhouden van een nieuw bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor de afwijking daarvan als bedoeld in artikel 2.12 lid 1, aanhef en onder a, onder 3o, Wabo. Zie daartoe artikel 3.8 lid 6 Wro onderscheidenlijk artikel 3.13 lid 2 Wabo. Het college kan overigens ook een reactieve aanwijzing geven als de logiesgebouwen niet in strijd zijn met provinciale (ontwerp) algemene regels. Er is alleen een provinciaal ruimtelijk relevant belang nodig. Zie ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1223. Overigens kan het college van gedeputeerde staten een reactieve aanwijzing geven bij de vaststelling van de wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, maar niet bij een wijzigings- of uitwerkingsplan zelf, zie ABRvS 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:159. Het college kan geen reactieve aanwijzing geven bij een omgevingsvergunning die is verleend met een binnenplanse afwijking of de kruimellijst (artikel 2.12 lid 1, aanhef en onder a, onder 1o en 2o, Wabo). Dit betekent dus ook dat het college van gedeputeerde staten geen reactieve aanwijzing kan geven bij een tijdelijke omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, bijlage II Bor.
4. Een tijdelijke omgevingsvergunning kan niet worden verleend voor een nieuw bouwwerk, dat niet zonder onomkeerbare gevolgen na tien jaar (de maximale termijn zonder verlengingsmogelijkheid) kan worden gesloopt of verplaatst. In de nota van toelichting staat dat bij de bouw van een flatgebouw met twintig verdiepingen dat slechts voor een duur van vier jaar aanwezig mag zijn, het niet aannemelijk lijkt dat, hoewel feitelijk niet onmogelijk, daadwerkelijke afbraak van het bouwwerk na afloop van die termijn zal plaatsvinden (Stb. 2014, 333, p. 26). De Afdeling heeft in ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1112, (TBR 2018/76, m.nt. J.J. Karens), overwogen dat voor de toepasbaarheid van artikel 4, onderdeel 11, bijlage II Bor uitsluitend is vereist dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Met andere woorden, voor tijdelijke nieuwbouw kunnen het beste ‘portakabins’ (of voor de liefhebber: portacabins) worden geplaatst en geen betonnen of bakstenen gebouw.
5. De provincies zijn in het algemeen tegen uitbreiding van bebouwing in het buitengebied. Veelal gaan ze alleen akkoord met de huisvesting van arbeidsmigranten aan de randen van een industrieterrein. Zoals deze uitspraak laat zien, vindt de Afdeling dat geen sprake is van een rand van een industrieterrein als het bestemmingsplan de uitbreiding met bedrijvigheid op de naastgelegen gronden toestaat (rechtsoverweging 8.3). Ook lijken provincies steeds meer de permanente huisvesting van arbeidsmigranten te willen tegenhouden met een reactieve aanwijzing, hetgeen ook in de praktijk gesignaleerd wordt. De oplossing is simpel: een omgevingsvergunning op grond van de kruimellijst verlenen, zoals een tijdelijke omgevingsvergunning op grond van artikel 4, onderdeel 11, bijlage II Bor (zie punt 4) of artikel 4, onderdeel 9, bijlage II Bor. Onderdeel 9 – dat in deze zaak is gebruikt – kan het bevoegd gezag ook buiten de bebouwde kom toepassen voor arbeidsmigranten.
6. In artikel 5 lid 6 bijlage II Bor staat dat artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet mag worden toegepast op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De vraag is of het gebruik van de bebouwing voor de huisvesting van 40 arbeidsmigranten een stedelijk ontwikkelingsproject is als bedoeld in categorie D 11.2, kolom 1, van de bijlage. Als dat het geval zou zouden, mocht de omgevingsvergunning niet met toepassing van de kruimellijst worden vergund. Het college van gedeputeerde staten zou dan een reactieve aanwijzing kunnen geven bij de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1, aanhef en onder a, onder 3o, Wabo (zie punt 3). De Afdeling oordeelt dat de wijziging van het gebruik van de bebouwing, gelet op de aard en omvang, niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Het ruimtebeslag van de bestaande bebouwing is beperkt. Bovendien gaat de functiewijziging niet gepaard met een uitbreiding van de bebouwing. Ook voorziet het perceel slechts in een beperkt aantal parkeerplaatsen. Of sprake is van een stedelijke ontwikkeling is afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan (ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, Gst. 2017/106, m.nt. A. Snijders, en ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, TBR 2018/62, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe). Het moge duidelijk zijn dat de huisvesting van 40 arbeidsmigranten niet tot dergelijke gevolgen leidt. Dit is overigens niet dezelfde stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de ladder voor duurzame verstedelijking.
7. Blijkens rechtsoverweging 8.4 stelt het bevoegd gezag zich op het standpunt dat, gelet op de relatief korte verblijfsduur van de arbeidsmigranten (van zes maanden), op het perceel kan worden uitgegaan van een lager beschermingsniveau dan het geval is voor woningen. De Afdeling oordeelt daarop dat de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk een belemmering kan opleveren voor de omliggende bedrijven. Daarnaast dient het bevoegd gezag het woon- en verblijfsklimaat van de arbeidsmigranten mee te nemen in zijn besluitvorming. Met andere woorden, de arbeidsmigranten verdienen in ieder geval enige vorm van bescherming. Onduidelijk is echter hoeveel bescherming. De Minister van BZK zou hierover duidelijkheid moeten scheppen.
Over de auteur:
Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.