1. Een belangrijke uitspraak over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. De Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal Wattel (A-G) verzocht in te gaan op de vraag wanneer uitlatingen namens een bestuursorgaan het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken dat het niet zal handhaven. De A-G heeft de conclusie op 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, genomen. In de conclusie zet hij de drie stappen uiteen die de bestuursrechter moet doorlopen als hij moet beoordelen of door of namens het bestuursorgaan vertrouwen is gewekt, en zo ja, of dan toch mag worden gehandhaafd.

2. De Afdeling volgt de conclusie van de A-G. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Anders dan in het verleden, moet de nadruk meer worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkend burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Van belang is dat de betrokkene te goeder trouw is. Betrokkene kan alleen een beroep doen op het vertrouwensbeginsel indien hij de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven. Ook zonder schriftelijk stuk kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn of het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist, aldus de Afdeling. Zie rechtsoverweging 11.2 van de onderhavige uitspraak voor de eerste stap.

3. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, zie rechtsoverweging 11.3. Volgens de Afdeling kan een toezegging aan het bestuursorgaan worden toegerekend, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bestuursorgaan vertolkte. Een inspecteur bouw- en woningtoezicht en ook een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving kan een toezegging doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Toezeggingen van een baliemedewerker (die alleen algemene informatie behoort te verstrekken) kunnen niet aan het bestuursorgaan worden toegerekend, aldus de Afdeling. Ten aanzien van die toerekening wijst de Afdeling op ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946. Daarin staat dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In zoverre de standaardoverweging waarop het vertrouwensbeginsel afketst. De aanvulling in de uitspraak van 19 juli 2017 is dat ook van rechtens te honoreren verwachtingen sprake kan zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Zie bijvoorbeeld ook ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4174, en ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:346, AB 2019/245, m.nt. L.J.A. Damen.

4. In laatstgenoemde uitspraak van 6 februari 2019 heeft de Afdeling in navolging van de rechtbank overwogen dat van een enige concrete, ondubbelzinnige toezegging aan de zijde van het bestuursorgaan niet is gebleken. De e-mails waarnaar appellante verwijst, zijn niet afkomstig van de betreffende behandelend ambtenaar maar afkomstig van appellante en bevatten aldus slechts de visie van appellante op hetgeen met het bestuursorgaan is besproken. Deze ambtenaar heeft de afspraken, die volgens appellante tijdens de gesprekken zouden zijn gemaakt, niet zelf bevestigd. Uit een e-mail die wel afkomstig van de ambtenaar is, blijkt niet dat er een toezegging is gedaan namens het bestuursorgaan. Daaruit blijkt juist dat het bestuursorgaan tijdens gesprekken een voorbehoud heeft gemaakt, aldus de Afdeling.

5. Overigens kan algemene informatie van het bestuursorgaan zelf onder omstandigheden het vertrouwen opwekken dat hij niet zal handhaven. Zie daartoe ABRvS 4 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5105. De Afdeling oordeelde daarin dat aan de minder strenge beleidsmaatstaf ten aanzien van discotheken die de burgemeester als bevoegd bestuursorgaan in bijeenkomst heeft vermeld betekenis toekomt, ook als in de bestuurspraktijk van een soepeler toets (nog) niet is gebleken.

6. Indien de eerste twee vragen (stappen) bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Zie daartoe rechtsoverweging 11.4. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. De uitspraak betekent niet dat vaker dan nu toezeggingen moeten worden nagekomen als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Wel moeten eerder de betrokken belangen worden afgewogen. Uit ABRvS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6882, volgt dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg kunnen staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Als die andere belangen aan honorering van de verwachtingen in de weg staan, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn, te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming, aldus de Afdeling.

7. Uit de jurisprudentie volgt dat de uitkomst van de belangenafweging door tijdsverloop kan veranderen. Een betrokkene hoeft niet voor altijd in zijn belangen beschermd te blijven. Zo kan het zijn dat er alsnog dan wel meer klachten komen. Omwonenden kunnen handhavingsverzoeken indienen. Ook kan de aard en omvang van de overtreding toenemen. Voorbeelden van jurisprudentie inzake veranderde omstandigheden zijn ABRvS 28 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5758, ABRvS 13 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9648, en ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4425. Of de omwonenden langdurig hebben gewacht met hun handhavingsverzoek, kan een rol spelen bij de vraag of het bestuursorgaan nog dient te handhaven. Dit volgt uit ABRvS 18 juli 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6757, ABRvS 22 augustus 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6918, ABRvS 11 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO3407, en ABRvS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7746. Het terugkomen op een eerder gedoogbesluit hoeft niet gepaard te gaan met een financiële tegemoetkoming, als de betrokkene geen handelingen heeft verricht of nagelaten waardoor nadeel of schade was geleden. Zie daartoe ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2004.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.